悠悠萬事，民生為大。公開數(shù)據(jù)顯示，截至2019年5月底，我國有樓齡20年以上的老舊小區(qū)17萬個，建筑面積40億平方米，涉及居民上億人。街老、院老、房老、設施老、生活環(huán)境差是許多老舊小區(qū)居民共同的煩心事，也是城市治理的老大難。近年來，各地各部門深入推進老舊小區(qū)改造工作，取得了積極成效。

　　老舊小區(qū)改造不是“一錘子買賣”，而是一項復雜、系統(tǒng)化的工程，需要完善長效治理機制。近日，《法治日報》記者聚焦人們關注的公共設施維修養(yǎng)護、停車難、加裝電梯、物業(yè)以及治安等方面的問題，對多個老舊小區(qū)進行實地采訪調查，從今天起在法治經緯版推出系列報道，敬請關注。

　　● 老舊小區(qū)的普遍狀況是建設標準不高、設施設備落后、功能配套不全，特別是維護不善。時至今日，老舊小區(qū)普遍超過了建筑單位的保修期限，小區(qū)內的公共管道、設施設備經過長期使用趨于老化，進而出現(xiàn)維護維修糾紛

　　● 老舊小區(qū)因產權關系不清晰、業(yè)主權利主體缺位、物業(yè)管理專有與共有部分關系界定不明、物業(yè)管理與市政專業(yè)經營單位權屬不清，導致小區(qū)管理維護方面的責、權、利關系不清，相關各方不知道、不明確或者不情愿為小區(qū)的設施維護承擔責任

　　● 從目前來看，根據(jù)相關法律法規(guī)，老舊小區(qū)的公共管線等設施的維修管理責任已經有了初步劃分，當前需要做的是明確權屬問題，要在小區(qū)內區(qū)分業(yè)主在專有、共有部分之間的責任，還要區(qū)分小區(qū)物業(yè)管理服務與市政專業(yè)經營部分的責任，再根據(jù)相關法律法規(guī)劃分各自的維護維修責任

　　一走進房間，就像踩進了水池子，積水深度大概有10公分，還滲到樓下鄰居家。這是家住北京市北苑一小區(qū)居民宋珺（化名）最近遇到的煩心事。

　　更讓她煩心的是，漏水的是家中自來水管水表前的閥門，因設備老化“關不緊”。但該閥門由誰負責維修更換、誰承擔費用卻是個問題——自來水公司稱應由物業(yè)公司負責，而物業(yè)公司稱應由自來水公司負責。

　　《法治日報》記者近日采訪發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象比較普遍。近年來，隨著大批居民小區(qū)，包括商業(yè)住宅小區(qū)使用年限超過建設單位保修期，小區(qū)內的公共管線、設施設備經過長期使用已經趨于老化，但這些公共管線、設施設備的權屬與管理主體責任關系不清，導致業(yè)主、物業(yè)公司、水電氣暖專業(yè)經營單位各方對維護維修責任認識不一。

　　多位接受記者采訪的專家建議，只有明確公共管線、設施設備的權屬與服務性質的基礎，才能確定維護責任與費用責任，要在小區(qū)內區(qū)分業(yè)主在專有、共有部分之間的責任，還要區(qū)分小區(qū)物業(yè)管理服務與市政專業(yè)經營部分的責任，再根據(jù)相關法律法規(guī)劃分各自的維護維修責任，解決老舊小區(qū)居民的煩心事。

　　公共設施趨向老化

　　維修責任主體存疑

　　2021年12月27日，宋珺正在上班時接到小區(qū)物業(yè)電話，對方稱：“你家漏水了，水漏得特別嚴重，你快過來吧。”

　　等她趕回去后發(fā)現(xiàn)，雖然物業(yè)已經排水多時，但家里仍是滿地積水，而且已經滲到樓下鄰居家里了。

　　宋珺和物業(yè)人員一起排查，終于發(fā)現(xiàn)了漏水原因：自來水管入戶的水表前有一個閥門一直在漏水，該閥門已經使用近20年，嚴重老化，關不嚴。

　　找到原因并不意味著問題解決了，誰負責閥門的維修、更換以及所需費用呢？物業(yè)人員稱，這屬于自來水公司的責任，物業(yè)公司只依據(jù)物業(yè)服務合同負責小區(qū)公共區(qū)域相關設施的維修責任。

　　宋珺當著物業(yè)人員的面給自來水公司打電話。接線人員稱，自來水管入戶之后，自來水公司只負責水表的維修和更換，水表前的水管及附屬設施歸物業(yè)公司管。

　　宋珺很納悶：自己住進房子的時候，房間里的供水、供暖、排污、供電等管線都已經預先鋪設好，閥門既不是自己安裝的，又不能單獨處置維修，即使自己需要維修，也需要物業(yè)企業(yè)配合把整棟樓的主閥門關掉。

　　這個閥門到底該歸誰維修？沒有人回答她。

　　隨后的兩個星期，宋珺和物業(yè)公司就表前閥門漏水造成的財物損失討論多次，但一直沒有達成一致意見，因為確定不了閥門的維護和更換責任，就無法判斷過失責任。

　　由于家與單位距離太遠，宋珺平時在北京市西三環(huán)團校家屬院租房子住。據(jù)她觀察，這個小區(qū)公共管線老化情況更為嚴重，但與她家所在小區(qū)不同的是，這個小區(qū)已經被列入北京市老舊小區(qū)綜合整治項目。

　　宋珺看到，在貼出的改造項目簡介中，廚房上下水改造從外面水管一直到水表，包括入戶水管閥門。有小區(qū)居民在相關微信群咨詢家里墻壁內走的電路管線是否屬于改造內容時，得到的回復是“不屬于”。

　　中國人民大學公共政策研究院副教授陳幽泓認為，居民家里墻壁內走的電路管線屬于建筑物專有部分，是業(yè)主所有，不屬于公共管線。

　　而北京市朝陽區(qū)花家地北里小區(qū)居民李女士苦惱于電路管線的老化，她買的微波爐、烤箱因此無法使用。

　　李女士所在的小區(qū)開發(fā)于20世紀90年代末。前不久，李女士為了食品加熱方便，買了微波爐、烤箱等大功率電器。然而，只要啟動微波爐，不一會兒家里就會斷電，用鑰匙打開電表箱，發(fā)現(xiàn)開關跳閘了。

　　她打電話問物業(yè)，物業(yè)人員說可能是開關容量太小或家里電線過載了，導致無法承載電器的用電量。物業(yè)人員還告訴她，室內的電線需要業(yè)主自己負責。但樓里的電線同樣老化，難以進行電力增容。如果要改造，也不是物業(yè)能決定的事情，需要小區(qū)業(yè)主共同同意。

　　無奈之下，李女士只好將微波爐、烤箱束之高閣。

　　設施設備權屬不明

　　維修付費糾紛頻現(xiàn)

　　還有不少小區(qū)業(yè)主因公共管線惹上了官司。

　　張芳是北京市通州區(qū)某小區(qū)的業(yè)主。她回憶說，多年前，其房屋東南側臥室墻壁夾角發(fā)生漏水現(xiàn)象，導致該室內地板、墻面遭水浸泡。物業(yè)公司經檢查，系該樓自來水地埋主管線嚴重漏水所致。

　　后張芳對物業(yè)公司提起訴訟。法院經審理認為，物業(yè)公司在處理漏水事故中存在遲延，造成業(yè)主的損失進一步擴大，故應承擔部分賠償責任。

　　專注于老舊小區(qū)改造的和家生活科技集團經理李廣友解釋說：根據(jù)《物業(yè)管理條例》的規(guī)定，自來水地埋主管線應該由市政專營公司承擔維護責任。公用事業(yè)的設施產權涉及專營公用事業(yè)單位和業(yè)主兩部分，一般以計量表為界做區(qū)分，表以及遠端屬于公用事業(yè)單位、表后及近端屬于業(yè)主。

　　2011年5月，法院在向北京市住建委發(fā)出的司法建議書中稱：“完善法律規(guī)定，設定物業(yè)管理單位的最基本義務，明確其對公共設施應盡的維護責任，建立相應的定期維修檢查機制。對于地埋水管等隱蔽工程，考慮是否進行特別規(guī)定，主管線是否要求到期強制更換。”

　　北京市住建委答復說，物業(yè)服務企業(yè)基于物業(yè)服務合同提供服務。針對地埋管線維修問題，因其屬于隱蔽工程，要求物業(yè)服務企業(yè)定期開挖檢查和維護不太現(xiàn)實。對于此類問題，是否承擔責任要看物業(yè)服務企業(yè)在接到報修后，是否按照物業(yè)服務合同的約定，及時到達現(xiàn)場進行有效處理。

　　在陳幽泓看來，在一個小區(qū)建筑區(qū)劃中，既有業(yè)主專有設施，又有業(yè)主共有設施，還有專業(yè)經營單位所有的設施和市政公共設施，根據(jù)所屬關系的不同，相應的維護責任和維護費用也不相同，的確迫切需要完善相應的專門法律規(guī)定。

　　例如，根據(jù)《物業(yè)管理條例》，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應當依法承擔物業(yè)管理區(qū)域內相關管線和設施設備維修、養(yǎng)護的責任。

　　陳幽泓說，但從全國層面來看，住宅區(qū)建設年代、權屬性質、建筑技術不同，相關水電氣暖的法律規(guī)定與《物業(yè)管理條例》規(guī)定不同，在區(qū)分業(yè)主、物業(yè)服務企業(yè)和市政專營單位之間責任關系時，涉及的情況也比較復雜。

　　記者在采訪中了解到，近年來，因為小區(qū)的公共管線、設施設備沒有及時得到維護維修引發(fā)的糾紛并不少見。例如，在北京市西城區(qū)一個1995年建成的老舊小區(qū)，上下水經常堵塞、用電線路嚴重老化、污水經常反溢等，引發(fā)居民反復投訴。

　　“老舊小區(qū)”一般是指老舊住宅區(qū)建筑物及附屬設施，主要包括享受國家房改優(yōu)惠政策的售后公有住房和未售公有住房，但一些早期的商業(yè)小區(qū)因維護不善，也淪入“老舊小區(qū)”之列。

　　在陳幽泓看來，老舊小區(qū)的普遍狀況是建設標準不高、設施設備落后、功能配套不全，特別是維護不善。時至今日，老舊小區(qū)普遍超過了建筑單位的保修期限，小區(qū)內的公共管道、設施設備經過長期使用趨于老化，進而出現(xiàn)維護維修糾紛。

　　“從表面上看，這是由于小區(qū)沒有實施專業(yè)化的物業(yè)管理模式導致的；但從深層次看，則是這些住宅區(qū)因產權關系不清晰、業(yè)主權利主體缺位、物業(yè)管理專有與共有部分關系界定不明、物業(yè)管理與市政專業(yè)經營單位權屬不清，導致小區(qū)管理維護方面的責、權、利關系不清，相關各方不知道、不明確或者不情愿為小區(qū)的設施維護承擔責任。”陳幽泓解釋道。

　　產權歸屬亟須明確

　　資金制度有待完善

　　老舊小區(qū)公共設施維修責任產生爭議的背后，是我國房屋維修、管理服務體制改革走向社會化、專業(yè)化方向的艱難歷程。

　　1994年7月，《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》公布，提出要把單位建設、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣I(yè)化運行的體制。據(jù)此，在社會化的房屋維修、管理市場中，職工購買的住房，室內各項維修開支由購房人負擔。樓房出售后應建立維護共用部位、共用設施的維修基金。

　　1998年7月，《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》印發(fā)，要求在加快改革住房維修、管理體制的基礎上，建立住房共用部位、設備和小區(qū)公共設施專項維修資金，并健全業(yè)主對專項維修資金管理和使用的監(jiān)督制度。

　　2007年12月，原建設部、財政部聯(lián)合發(fā)布《住宅專項維修資金管理辦法規(guī)定》，住宅專項維修資金用于住宅共用部位、共用設施設備保修期滿后的維修和更新、改造。

　　但陳幽泓曾經在北京調研時發(fā)現(xiàn)，從實際情況來看，這些政策落地實施中的現(xiàn)狀是，公房售后大多長期沿用福利制的行政管理模式，由房管單位或房屋原產權單位承擔房屋、設備管理維修責任。由于北京市老舊小區(qū)大部分未推行實質意義上的物業(yè)管理，維修養(yǎng)護資金投入不足，專業(yè)化、社會化的管理難以推行，導致公共設施維護和維修資源匱乏、責任不明的重重難題。

　　2014年11月，國家機關事務管理局等部門聯(lián)合下發(fā)《關于在京中央和國家機關職工住宅區(qū)物業(yè)管理和供熱采暖改革的意見》，要求明確住宅區(qū)資產維修管理責任：住宅自用部位和自用設施設備，由業(yè)主承擔；住宅共用部位和共用設施設備（含共用設施設備使用的房屋），由全體業(yè)主或者相關業(yè)主共同承擔。

　　陳幽泓說，該文件的實施，是為使中央國家機關原職工住宅區(qū)物業(yè)服務合同關系中的單位管理維護責任，改變?yōu)椤罢l住房、誰交費機制”的業(yè)主個人責任，實現(xiàn)住房權屬、消費、責任的“權責利”一致，實現(xiàn)住宅區(qū)管理維護的社會化、市場化原則。

　　中國物業(yè)管理協(xié)會法律政策工作委員會委員王兵介紹說，從目前來看，根據(jù)相關法律法規(guī)，老舊小區(qū)的公共管線等設施的維修管理責任已經有了初步劃分，但當前需要做的是明確權屬問題。

　　“屬于業(yè)主專有部分的，如室內裝修時安裝的隱蔽管線等，維護維修責任屬于業(yè)主，業(yè)主與物業(yè)公司有明確約定的除外。如果屬于公共管線，其維護維修責任按照規(guī)定由相關運營單位承擔。《物業(yè)管理條例》規(guī)定，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應當依法承擔物業(yè)管理區(qū)域內相關管線和設施設備維修、養(yǎng)護的責任。”王兵說。

　　同時，《住宅專項維修資金管理辦法》規(guī)定，依法應當由相關單位承擔的供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視等管線和設施設備的維修、養(yǎng)護費用不得從住宅專項維修資金中列支。

　　王兵提醒說，對于公共管線維修導致裝飾裝修損壞的問題，目前沒有明確的法律規(guī)定，需要根據(jù)實際情況處理，如根據(jù)過錯責任承擔等，或者雙方協(xié)商解決。

　　據(jù)北京天岳恒物業(yè)公司工程師馬云鵬介紹，目前北京水電氣暖專營單位執(zhí)行比較規(guī)范，會主動對住宅小區(qū)內相關管線和設施設備進行巡檢和大中維修，特別是氣暖單位，因設施的壓力和溫度性質，若發(fā)生事故具有較大危險性。但涉及具體情況，爭議還是會發(fā)生，責任各方也可能會“踢皮球”，業(yè)主、物業(yè)公司、市政專營單位之間處于博弈下的僵持狀態(tài)，最終由政府出面協(xié)調解決。

　　陳幽泓認為，依據(jù)從社會整體角度考慮成本和責任的原則，解決老舊小區(qū)公共設施設備維修養(yǎng)護責任爭議問題，可以從兩個層面入手：

　　區(qū)分小區(qū)公共設施的權屬，屬于市政公共產品與服務的，比如供水排水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等相關管線和設施設備交給專業(yè)經營單位，各專業(yè)經營單位應當在建設完成后，或者根據(jù)國家政策要求階段，按期接收，并承擔住宅區(qū)域內相關管線和設施設備的維修、養(yǎng)護責任；

　　其他屬于小區(qū)業(yè)主共同共有的，由全體業(yè)主或者相關業(yè)主共同承擔，由全體業(yè)主或者相關業(yè)主依據(jù)相應程序決定是否啟動申請專項公共維修資金，同時區(qū)分維修和維護的關系，日常維護由物業(yè)企業(yè)依據(jù)合同承擔，大中維修由專項維修資金承擔。

　　“目前的問題是，專項維修資金是在住房制度改革的初期創(chuàng)設的，運行十幾年來顯現(xiàn)出諸多不足，比如維修資金基本上未能實現(xiàn)由業(yè)主大會自我管理，專項維修資金使用的制度成本太高，對所有權人公開透明度不夠，缺乏可操作性的資金續(xù)籌制度等諸多問題。在業(yè)主大面積缺位和行政主管部門劃轉滯后的情況下，除了上海等少數(shù)城市，其他地方總體上難以使用專項維修資金實現(xiàn)大中維修的預期目標。”陳幽泓說。

　　陳幽泓建議，盡快將專項維修資金從“政事”轉為“民事”的制度途徑和機制，建立并加快完善老舊小區(qū)住宅專項維修資金制度的實操機制，助力全體業(yè)主依據(jù)相應程序實行自管，暢通專項公共維修資金的使用渠道。