2020年新增地方政府專項債券（下稱“專項債”）發(fā)行基本結(jié)束。

　　專項債對穩(wěn)投資、補短板有著顯著作用。但由于近些年專項債規(guī)模快速攀升，債務(wù)規(guī)模超過償債主要來源的政府性基金收入，缺口持續(xù)擴大，加上一些地方夸大具體項目收益、土地市場不確定性加大等因素，專項債風(fēng)險在不斷加大。

　　專項債務(wù)余額大幅增加

　　第一財經(jīng)記者梳理財政部公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，新增專項債發(fā)行規(guī)模從2015年近1000億元，快速增至2020年的37500億元，債務(wù)增速遠超經(jīng)濟增速。

　　新增專項債規(guī)模快速攀升，帶動了專項債務(wù)余額大幅增加。而專項債償債來源于政府性基金收入、專項收入以及發(fā)行再融資專項債券籌資償還。其中，地方政府性基金收入是償債主要來源。

　　近些年專項債余額已經(jīng)超過地方政府基金收入，而且缺口有擴大趨勢。尤其是今年前三季度，專項債余額超出地方政府基金收入7萬多億元，當(dāng)然這一數(shù)字全年數(shù)據(jù)會有所減少，但缺口創(chuàng)近些年新高。

　　由于專項債并非在一年到期，財政部測算，截至2019年，專項債年均到期還本規(guī)模約1.8萬億元，根據(jù)當(dāng)年政府性基金收入來測算，專項債務(wù)到期還本保障倍數(shù)為4.49，償債保障能力較好。

　　這一問題已經(jīng)引起官方高度關(guān)注。近期，中國財政科學(xué)研究院發(fā)布了《中國財政政策報告（2020）》（下稱“財科院報告”），其中一篇《專項債的目標、風(fēng)險及對策》文章指出，專項債規(guī)模擴大與土地市場不確定性疊加存在風(fēng)險。

　　財科院報告分析稱，目前地方政府基金收入超九成資金來自土地收入，專項債規(guī)模擴大帶來土地財政依賴度上升。但由于土地市場存在較大不確定性，近年來各地房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺，土地市場成交規(guī)模停止上升趨勢，更是增加了這種不確定性，增加了專項債償債風(fēng)險。

　　顯性債務(wù)隱性化風(fēng)險

　　專項債被用于為地方政府有一定收益的公益性項目融資，一般要求收益覆蓋本金利息的1.2倍。

　　更讓人值得警惕的是，實踐操作中專項債存在“異化”和“泛化”的問題，潛藏顯性債務(wù)隱性化風(fēng)險。

　　財科院報告指出，由于專項債對項目收益性要求比較高，地方政府在執(zhí)行過程中會將一些適用于市場化融資方式的項目包裝成專項債項目，這會泛化專項債的適用范圍。如果市場化融資部分資金存在到期無法足額償付的風(fēng)險，這部分實際上就成了隱性債務(wù)。

　　多位財稅專家告訴第一財經(jīng)記者，為了滿足發(fā)債條件，目前一些地方申報的專項債存在夸大項目收益的情況，比如在項目對應(yīng)的土地收入、廣告收入等方面。

　　財科院報告也指出，在實際操作中，省以下的各級政府為了爭搶稀缺的專項債資源，會最大限度包裝項目，在項目遴選、可行性研究、平衡方案、專項財務(wù)評價報告等方面存在工作不扎實、導(dǎo)致現(xiàn)金流夸大問題。這類項目一旦獲批，其未來的實際現(xiàn)金流無法覆蓋專項債及市場化融資本息時，將造成巨大的風(fēng)險隱患。

　　該報告還稱，各級政府間的目標不一致將會加劇專項債的真實風(fēng)險情況。比如，省級政府作為發(fā)債主體，也是信用擔(dān)保主體，因此更多地考慮債券到期償還問題。而基層政府是落實事權(quán)單元，對項目具體情況最了解，但因為省級政府的擔(dān)保，還款意愿可能會因此有所下降。

　　各級政府之間相互博弈，會導(dǎo)致專項債從發(fā)行到使用再償還的閉環(huán)出現(xiàn)不暢，從而導(dǎo)致專項債的償還風(fēng)險。

　　避免將專項債變成“萬能債”

　　作為積極財政政策的重要工具，專項債近些年擴大了投資、內(nèi)需，有利于經(jīng)濟平穩(wěn)增長，債券信息相對公開透明以及成本較低，有利于緩解地方財政壓力，降低隱性債務(wù)風(fēng)險。

　　下一步要避免將專項債變成“萬能債”，財科院建議，充分考慮專項債使用要求，發(fā)揮其融資優(yōu)勢，與其他政府融資工具形成合力搭配，形成協(xié)同效應(yīng)而非擠出效應(yīng)，助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

　　為了防控專項債風(fēng)險，財科院建議建立專項債全面風(fēng)險報告制度，各個利益相關(guān)方均要有風(fēng)險責(zé)任意識，積極配合財政部門實現(xiàn)協(xié)同管理。

　　比如，在專項債項目管理方面，從發(fā)行前的法律風(fēng)險、投資收益與融資成本平衡風(fēng)險、發(fā)行中的利率風(fēng)險，到發(fā)行后的項目建設(shè)、運營及資金使用風(fēng)險等，都需要各級政府建立起風(fēng)險報告制度，做好風(fēng)險識別、預(yù)警與處置。

　　報告特別強調(diào)，專項債要注意控制新增額度的總體規(guī)模和發(fā)行節(jié)奏，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提升債務(wù)支出績效，在風(fēng)險可控前提下保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長。 制圖/張逸俊