涉及數(shù)萬億元土地出讓收入支出的一項重要文件終于出臺。

　　近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。

　　土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。

　　因此，按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，《意見》要求調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。

　　依照當(dāng)前相關(guān)規(guī)定，地方各級財政部門要從土地出讓收益中計提不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金（重點(diǎn)用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育）。

　　雖然上述三項總計35%的比例看似不低，但考慮到土地出讓收益遠(yuǎn)小于土地出讓總收入（土地出讓收入=土地出讓收益+成本性開支+相關(guān)稅費(fèi)），因此近年來這筆收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的總額度其實相對較少。

　　2012年，當(dāng)時還在擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的韓俊曾在《農(nóng)民日報》發(fā)文舉例指出，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬億元，到2011年10月末土地出讓收益三農(nóng)支出只有1234億元。

　　如何為當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興提供更為充裕的資金保障，調(diào)整土地出讓收入的使用方向成為中央的一個重要選項。

4月13日在貴州省遵義市播州區(qū)楓香鎮(zhèn)郊外拍攝的鄉(xiāng)村風(fēng)景。新華社圖。

　　《意見》要求，從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。

　　1994年分稅制改革后，中央為了緩解地方財政壓力，確定了土地出讓收入基本都?xì)w地方政府所有的制度設(shè)計，并延續(xù)至今。此后，中央層面除了收取相關(guān)稅費(fèi)外，并不能實時掌控地方上土地出讓收入的支出情況。

　　這種情況下，如何約束地方政府切實做到將土地出讓收益更多地用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，并達(dá)到50%的比例目標(biāo)？

　　中央的這份文件也對此類情形有所考慮，并進(jìn)行了較為具體的制度設(shè)計。

　　《意見》規(guī)定，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位確定計提方式。各省（自治區(qū)、直轄市）可結(jié)合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：

　　一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計提。

　　《意見》還特別規(guī)定，北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。

　　細(xì)究這兩種方式，都涉及到土地出讓收入的具體比例，一個是8%，一個是10%。換言之，不管土地出讓純收益是何類情況，地方政府土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例最低被設(shè)定在了8%。

　　為什么制度上會如此設(shè)計？其主要原因在于土地出讓收入便于精確統(tǒng)計，而純收益則有時難以精確計算。

　　什么是土地出讓收入？簡單說就是地方政府成功出讓的土地出讓金總和。近兩三年來，我國每年土地出讓收入已經(jīng)達(dá)到了六、七萬億元的規(guī)模。如2018年是65096億元，2019年是72517億元。具體到城市而言，杭州等熱點(diǎn)城市近年來土地出讓收入已經(jīng)超過2000億元/年。

　　如果按照2019年土地出讓收入的最低8%比例粗略計算，當(dāng)年用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金總額就多達(dá)5800億元。

　　而土地出讓收益則是要將這六、七萬億元的總額，減去征地征地拆遷補(bǔ)償支出、土地出讓前期開發(fā)支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出等才能計算清楚，上述支出為政府在征收、儲備、整理土地等環(huán)節(jié)先期墊付的成本。

　　這些年來，征地拆遷等成本性費(fèi)用增長較多，相應(yīng)也就降低了土地出讓收益在整個土地出讓金中的占比。

　　此外，正是因為中央設(shè)定了部分土地出讓收益的指定用途，不排除有地方為了規(guī)避上述用途，刻意做高土地出讓的成本支出，進(jìn)而降低純收益。

　　一位土地專家曾對第一財經(jīng)表示，有些地方政府會做低土地出讓純收入，一旦地方土地出讓純收益降低，意味著地方可以減少用于上述幾大項目的開支。地方為了多留，可能會將很多其他費(fèi)用統(tǒng)計到成本中，比如對地塊周邊進(jìn)行綠化，修建市政道路等。

　　這類情況顯然也在中央的決策考慮之內(nèi)。此次《意見》要求，嚴(yán)格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

　　而上述兩種計提方式也可以看出，之所以都設(shè)定了計提總額占土地出讓收入的最低比例（8%和10%），也是考慮到無論是出于客觀因素，還是主觀意愿，地方土地出讓收益都會存在不精確的情況，進(jìn)而影響到50%比例的可操作性和監(jiān)督難度。

　　而如果按照8%的比例回溯可發(fā)現(xiàn)，2011年土地出讓金收入3.15萬億元，當(dāng)年計提的三農(nóng)支出應(yīng)該要達(dá)到2500億元，這可能是當(dāng)年實際支出的兩倍（2011前10個月1234億元）。

　　由是觀之，此次改革力度可見一斑，但這也意味著其推進(jìn)難度不小。

　　《意見》強(qiáng)調(diào)，把調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例情況納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核，作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內(nèi)容。嚴(yán)肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。